权威解读 | 魏莉华：《耕地保护和质量提升法》的十大亮点

导读

2026年8月28日第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过《耕地保护和质量提升法》，自2027年1月1日起施行。

自然资源部总规划师魏莉华授权“土言土语”首发她的权威解读：《耕地保护和质量提升法》的十大亮点，推荐研读！

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《耕地保护和质量提升法》的十大亮点

自然资源部 魏莉华

2026年8月28日，《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》（以下简称《耕地保护和质量提升法》）经十四届全国人大常委会第二十四次会议审议通过，习近平签署第81号主席令公布，自2027年1月1日起施行。这是我国首部关于耕地保护的专门立法，对严守耕地保护红线，稳固粮食生产根基，加快建设农业强国，促进经济社会高质量发展都具有十分重要的重要意义。有十大亮点值得关注。

亮点一：构建数量质量生态三位一体保护的新机制

耕地是粮食生产的命根子，是保障国家粮食安全最重要的物质基础。现行以《土地管理法》为核心的耕地保护法律制度，突出耕地的数量管控和质量保护，对耕地的生态保护规定得较为原则。随着对耕地保护规律认识的不断深化，全社会逐步形成新的认知：耕地不只是保障粮食生产的自然资源和生产资料，更是生态系统的重要组成部分，健康的耕地具有碳汇、气候调节、水源涵养等多种生态功能。《耕地保护和质量提升法》首次从法律层面确立耕地数量、质量、生态三位一体保护的新机制，在总则第四条中明确规定：实行耕地数量、质量、生态一体保护，并设第五章“耕地生态保护”专章，对耕地生态保护修复制度、维持有利于耕地保护的生态环境、鼓励发展生态农业、保护生物多样性、发展生态循环农业等作出多项创新性规定。耕地的数量、质量、生态一体保护，意味着数量保护是前提，必须保有足够数量的耕地，才能确保谷物基本自给、口粮绝对安全；质量保护是核心，耕地质量直接决定粮食单产、农产品品质和农业效益；生态保护是根基，耕地具有调节气候、保持水土、维持生物多样性等多种生态功能，耕地生态系统遭到破坏，农业生产自身也会失去支撑。对耕地实行数量、质量、生态“三位一体”保护，本质上是把耕地当作一个生命系统来治理。

亮点二：实行耕地保护党政同责

建立和完善耕地保护责任制度，是实行最严格的耕地保护制度的内在要求，旨在破解耕地保护责任虚化、落实不力等问题，倒逼地方政府统筹好发展经济和保护耕地的关系。2021年修订的《土地管理法实施条例》明确了省级人民政府的耕地保护责任，规定：省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。《耕地保护和质量提升法》进一步强化党委在耕地保护中的责任，第五条明确规定：国家建立耕地保护和粮食安全责任制，实行耕地保护和粮食安全党政同责。省、自治区、直辖市对本行政区域耕地保护和粮食安全负总则，其主要负责人是本行政区域耕地保护和粮食安全的第一责任人，对本行政区域内的耕地保护和粮食安全目标负责。这一规定将耕地保护的责任主体从政府扩展到党委和政府，正式确立了党政同责的法律地位，意味着省委书记和省长将共同作为第一责任人，承担耕地保护和粮食安全的责任，这是对耕地保护责任体系的根本性重塑。同政府相比，党委可以更好地统一思想、协调各方力量，为政府依法行政、严格执法提供坚强的政治保障，形成“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动”的耕地保护工作格局。

亮点三：统筹耕地与林地草地园地等农用地保护

《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并严格控制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护，而对耕地与林地草地园地等其他农用地之间的空间统筹缺乏明确规定，导致实践中耕林草矛盾冲突不断，既有在优质耕地上违法种树发展林果业，也有毁林毁草开荒破坏生态。为破解这一问题，《耕地保护和质量提升法》第十六条明确规定：地方各级人民政府应当根据国土空间规划，统筹耕地和林地、草地、园地等其他农用地保护。这是我国土地管理特别是耕地保护制度的一次重要跃迁。它不再将耕地保护与林地、草地、园地等其它农用地的保护截然对立，而是将它们置于统一的国土空间规划中，通过推动在生态适宜的荒山荒坡上种植果树林木，将地势平坦、适宜恢复为耕地的其他农用地恢复为耕地，对耕地空间和林地草地园地空间进行统筹安排和有序转换，最终实现空间布局的整体最优。

亮点四：完善永久基本农田划定的正负面清单

对永久基本农田实行特殊保护，是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》确立了的核心制度。针对实践中存在的永久基本农田划定不实、地块布局碎片化、与生态城镇空间统筹衔接不够、重数量轻质量等问题，《耕地保护和质量提升法》第十八条重申规定：国家实行永久基本农田保护制度，并明确了应当依据国土空间规划划为永久基本农田实行严格保护的耕地范围，这一规定与《土地管理法》第三十三条的规定大体一致，增加了黑土层深厚、土壤形状良好的黑土地以及优势种子繁育基地内的耕地。同时，《耕地保护和质量提升法》第十九条还明确了不得划为永久基本农田的耕地，涵盖了需退耕还林还草还牧的耕地、坡耕地、不能复耕的耕地、河湖管理范围内不稳定耕地以及严重污染的耕地等。明确永久基本农田禁止划入范围，通过划定负面清单统一划定标尺，有利于防范划定不实，保障永久基本农田实至名归，统筹粮食安全与生态安全。

亮点五：建设占用耕地实行综合论证报告制度

建设占用导致耕地永久丧失。为了引导建设单位尽量少占或者不占耕地，《耕地保护和质量提升法》创设了建设占用耕地的综合论证报告制度，第二十六条明确规定：建设项目确需占用耕地的，应当对占用耕地的必要性、合理性和用地规模进行分析论证，按照有关规定编制建设项目用地综合论证报告。这是对《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的建设用地审批制度的重大补充。也就是说，建设项目确需占用耕地的，建设单位必须编制综合论证报告，重点说明占用耕地的必要性、合理性和用地规模。综合论证报告作为用地预审申报材料。自然资源主管部门对预审申报材料进行审查时，综合论证报告是预审审查的实质门槛，直接决定预审能否通过。审查通过后，纳入项目可行性研究报告或者项目申请报告。这一规定意味着耕地占用的论证约束从自然资源主管部门延伸到投资主管部门，使投资决策同样受耕地保护硬约束的制约。建立综合论证报告制度的实质，是将保护耕地的要求转化为一种结构化的证明责任，项目建设单位必须通过论证，向审查机关证明占用耕地行为符合必要性、合理性及最小规模要求。

亮点六：将各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理

《土地管理法》及《土地管理法实施条例》确立的耕地占补平衡制度，主要针对建设用地，即非农业建设经依法批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。第三次全国国土调查显示，2009年到2019年十年间，我国耕地净减少1.13亿亩，核心原因是农业结构调整和国土绿化。也就是说，耕地流向林地、园地、草地等其他农用地类型，同样造成了优质耕地的流失。针对这一问题，《耕地保护和质量提升法》第二十八条明确规定，“国家实行占用耕地补偿制度，将各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理”，这意味着非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为，都必须履行占补平衡的法定义务，不得占多补少、占优补劣、占整补散。但是，非农业建设与非农业建设以外占用耕地的行为，补充耕地的责任主体并不相同。根据《耕地保护和质量提升法》第二十八条的规定，非农业建设占用耕地的，由占用耕地的单位负责补充耕地；而非农业建设以外占用耕地的，由县级人民政府统筹落实补充耕地。非农业建设以外占用耕地涉及大量分散的农户、合作社和企业。由县级人民政府作为统筹主体，通过国土整治、高标准农田建设、宜耕后备资源开发等多种途径完成补充任务，既保障数量平衡，又确保补充耕地的长期稳定利用。

亮点七：把高标准农田建设纳入法治化轨道

高标准农田建设是把耕地建成集中连片、设施配套、旱涝保收、高产稳产的现代化良田，提升耕地生产能力的重大农田建设工程，对落实藏粮于地战略、保障国家粮食安全具有重要意义。在总结多年来高标准农田建设实践经验的基础上，《耕地保护和质量提升法》将高标准农田建设纳入法治化轨道，对规范高标准农田建设作出多项规定：一是建立高标准农田全周期管理制度，统筹高标准农田立项、建设、验收、管护各关键环节，强化全过程质量监管。二是对高标准农田建设工程实行全周期责任倒查和终身追责机制，任何环节出现质量问题，都可以从问题发生的时点反向追责，锁定当时的具体责任人，且责任具有溯及力。三是高标准农田建设专项规划应当依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等编制，明确高标准农田建设布局和任务。四是高标准农田建设应当遵循政府主导、社会参与、统筹规划、因地制宜、分步实施、用养结合、量质并重、建管并举的原则。五是贯通高标准农田建设与永久基本农田保护，明确逐步把符合条件的永久基本农田全部建成高标准农田，推动高标准农田建设与永久基本农田保护协同发力，以永久基本农田守住耕地保护刚性底线，以高标准农田提升耕地产能。

亮点八：明确耕地保护补偿的法律地位

2021年修订的《土地管理法实施条例》第十二条明确规定：国家建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。《耕地保护和质量提升法》第五十八条再次对耕地保护补偿制度作出规定，明确：对永久基本农田保护任务重、高标准农田建设力度大、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区，以及承担耕地保护任务的农村集体经济组织、农业生产经营者等给予补偿和奖励。同时，《耕地保护和质量提升法》还首次对区域补偿作出规定，明确国家健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付力度，健全粮食主产区和主销区省际横向利益补偿机制。这一规定意味着粮食安全的公共产品属性被重新理解，它不仅是中央与地方之间的纵向关系问题，更是省际之间的横向利益分配问题。耕地保护具有典型的正外部性。耕地保护补偿制度的核心使命，就是通过财政转移支付或其他补偿方式，将耕地保护的外部收益部分返还给保护者，实现“保护者受益”的公平格局。

亮点九：耕地保护作为强制条款纳入土地承包合同

合同条款分为任意条款和强制条款。任意条款尊重当事人意思自治，约定优先；强制条款由法律直接设定，当事人不得自由变更，违反将导致合同无效。为了进一步加强离耕地最近的农户合理利用和保护耕地的义务，《耕地保护和质量提升法》第五十九条明确规定：土地承包合同、土地经营权流转合同应当明确农业生产经营者合理利用和保护耕地的义务。这一规定意味着耕地保护和合理利用的内容，在土地承包合同、土地经营权流转合同中属于强制规范，是合同必须具备的条款。合同若缺失此项内容，构成约定瑕疵，发包方有权要求在合同中补充明确；农业生产经营者不得以合同未写明为由，主张自己不负有该项义务。耕地保护本质上是国家公共利益的体现，而土地承包与流转合同是民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。将保护耕地和合理利用的义务写入合同，使国家关于耕地保护的意志，在当事人之间形成具有法律约束力的承诺，实现了公法义务的私法转化，极大强化了耕地保护的制度密度。

亮点十：加大对破坏耕地违法行为的处罚力度

对违法者追究法律责任，是维护耕地保护法治权威、守住耕地红线的重要保障。《耕地保护和质量提升法》在《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的基础上，进一步加大对破坏耕地违法行为的处罚力度。以前，本行政区域耕地保有量或者永久基本农田保护面积低于国土空间规划确定的耕地保护目标的，只会在耕地保护考核中被扣分，而《耕地保护和质量提升法》第六十六条则将其纳入法律责任体系，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予警告、记过、记大过、降级、撤职直至开除处分。同时，在《土地管理法》规定的禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等规定的基础上，《耕地保护和质量提升法》第二十五条增加规定：禁止占用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上绿化造林、种植草皮、堆放固体废物、填埋垃圾等，对违反这一规定破坏种植条件的，将被处以耕地开垦费五倍以上十倍以下的罚款。《耕地保护和质量提升法》还赋予自然资源主管部门、农业农村主管部门查封、扣押的行政强制权，对违法者继续施工的，可以查封施工现场、扣押与涉嫌违法占用耕地直接相关的施工设备工具和建筑材料等。此外，建立民事责任与刑事责任的衔接机制，规定非法占用耕地造成他人损害的，依法承担民事责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《耕地保护和质量提升法》的出台，标志着我国耕地保护工作全面迈入法治化、规范化的新阶段，是党中央、国务院重大决策部署的法治化成果。制度的生命力在于执行，法律的权威在于落实。要以法律颁布为契机，进一步提高政治站位，深刻认识耕地保护的极端重要性，以钉钉子精神推动法律全面有效实施，为端稳端牢中国饭碗提供坚实法治保障。