正在重写
（征求意见稿）》的十五点意见
不在松紧，在承接。自然资源部拟以一份新通知替代自然资规〔2021〕2号，并同时废止自然资办函〔2023〕1280号、自然资办发〔2024〕6号、自然资办函〔2024〕2159号。新稿把几年来的继续使用、接续使用、联动审批、复垦费用专户等政策集成到一处，方向清楚。但一份文件替换四份文件的时候，最容易出事的不是新增了什么，而是几条正在执行的规则在交接中掉了队。本文对照征求意见稿与起草说明原文，按「可能掉队的现行规则—该界定而非该放开的争议—技术性完善—跨部门衔接」四组，提出十五点意见。四组的把握程度依次递减，采纳难度依次递增。来源：自然资源部《关于公开征求〈自然资源部关于规范临时用地管理的通知（征求意见稿）〉意见的公告》，2026 年 9 月 10 日。附征求意见稿与起草说明，见自然资源部官网「通知公告」栏目，点文末「阅读原文」直达。
| 把矿产资源勘查、开采纳入本通知。理由：矿产资源法律法规已有规定，部已印发要素保障政策文件及系列问答。 |
| 降低审批层级。理由：《耕地保护和质量提升法》规定占用耕地须经设区的市级以上批准。 |
| 把临时用林用草完全统一进一个文件。理由：二者法律依据、审批要求、使用方式、复垦（恢复）规定不同；已商国家林业和草原局增加联动审批。 |
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| 允许无法复垦的土地异地复垦。理由：与临时用地的定位和复垦要求不一致。 |
原样再提，基本是白费；要再提，就得正面回应它给出的理由。本文第 01 条即按此处理。这一组不要求突破任何上位规定，只请求把正在执行的规则接住，或把已经成立的适用关系写清楚。新稿第一条把适用范围写为「建设项目施工（含考古发掘），以及工程、环境、水文类地质勘查」，并规定：「矿产资源勘查、符合条件的战略性矿产资源露天开采临时使用土地，依照《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施条例》等法律、行政法规和国家关于矿业用地的有关规定执行。」起草说明对纳入矿产资源勘查、开采的建议明确不予采纳，理由是矿产资源法律法规已有规定，部也印发了要素保障政策文件及系列问答。这个分工可以接受。实体规则确有着落——能不能用、每期多长、累计多长，已由法律和 38 号文第九条接住： | 《矿产资源法》第三十四条第三款：勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。 |
| 《土地管理法实施条例》第二十条第二款：一般不超过二年，基础设施不超过四年，「法律、行政法规另有规定的除外」。 |
| 《矿产资源法》第三十四条第四款：用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限——即但书所称的「另有规定」。 |
| 自然资发〔2026〕38号第九条：勘查各类矿产资源「原则上每期不超过 5 年，累计不超过矿业权期限」。 |
易错提示：《条例》第三十七条「分区、分期审批，原则上每期不超过五年」位于第二款，主语是露天开采战略性矿产资源，不及于勘查。勘查期限的上位依据是《矿产资源法》第三十四条第四款，不宜写成《条例》第三十七条。缺的是程序。转致在这里形成一个回环：《矿产资源法》第三十四条第三款、《条例》第三十七条第一款都规定勘查「依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地」——矿产法指回土地法，新通知又指向矿产法。而联动审批、复垦费用专户与代复垦、上图入库与信息公开、抽查通报这一层操作规则，现由 2 号文承载、将由新通知接续，矿产法律法规与 38 号文第九条并未逐项规定。旧文件废止后，这一层在两头都找不到落脚点。上位法用的本是统称：《土地管理法》第五十七条、《耕地保护和质量提升法》第三十二条均为「建设项目施工和地质勘查」。矿产资源勘查本在临时用地制度之内——分开规定的是依据，不是制度归属。建议：保持分开规定的框架，只在第一条转致条款后补一句——「法律、行政法规和国家关于矿业用地的有关规定未作规定的事项，参照本通知执行。」这一句不触动起草说明的取舍，却能让矿业临时用地的程序规则不留空白。现行规则写在两处。自然资规〔2021〕2号第三条：「油气资源探采合一开发涉及的钻井及配套设施建设用地，可先以临时用地方式批准使用，勘探结束转入生产使用的，办理建设用地审批手续；不转入生产的，油气企业应当完成土地复垦，按期归还。」自然资办函〔2024〕2159号第一条则把「能源（含能源基础设施建设中的油气探采合一涉及的钻井及配套设施）」纳入继续使用范围。新稿末段拟将两份文件同时废止，正文未作承接。按第一条的转致，油气勘查归入矿业用地规定，而《条例》第三十八条只规定探采合一的开采备案与探转采申请，不涉及钻井用地。「先临时、后转建设用地、不转产则复垦」这条规则，此后只剩 38 号文政策问答一期第 28 问的解读口径——政策问答效力低于文件正文，不宜单独作为行政行为依据。建议：以文件正文承接该规则——写入第一条的参照条款，或在矿业用地配套规定中明确。并比照新稿第五条（二）「使用期满前完成建设用地报批手续的，可以不再开展土地复垦」的思路，明确勘探结束转入生产使用、在临时用地使用期满前取得建设用地批准文件的，可以不再开展土地复垦。固体矿产「探转采」衔接期的同类情形，部里目前仅就油气作过答复，建议一并明确。先说肯定的：新稿把继续使用一般化了——「不满最高使用年限的，在临时用地使用期满前三个月，可申请继续使用」；重大项目同一项目不同施工标段的接续，也延续了「累计不超过项目立项批准的工期」的思路。| 自然资发〔2025〕79号第 13 点（现行）：位置相近、用途相同的项目确需接续使用同一宗临时用地的，「在复垦期满前，经行业主管部门认定和省级自然资源主管部门批准可接续使用，不纳入违法图斑整改对象」。未设次数限制。 |
| 自然资发〔2026〕38号第八条（现行）：重点项目已批准的临时用地（林、草），「在复垦（植被恢复）期满前」经省级同意，不同施工标段可接续使用，累计不超过批准施工周期。 |
| 征求意见稿第三条第二款：位置相近的项目「可申请接续使用一次同一临时用地，新使用人应在原临时用地项目使用期内提出申请，需要多次接续使用的应办理建设用地手续」。 |
79 号文、38 号文都不在废止清单里，但新稿末段规定「部已发文件与本通知内容不相符的，以本通知为准」。申请窗口从「复垦期满前」收到「使用期内」，意味着原项目到期、进入复垦期后才落地的新项目，只能先复垦、再重新占用——这恰恰是新稿自己要避免的：部的公开说明称，接续使用是为了「最大程度节约企业重新选址的时间和土地复垦的成本」。建议：① 申请窗口改为「原临时用地使用期内或复垦期满前」，与 79 号文、38 号文现行口径一致；② 明确重大项目标段接续是否同样受「使用期内」约束——条文以「也可申请接续使用」承上，读法两可；③ 明确「接续使用期限以临时用地批准之日起算」中的「批准之日」指原临时用地还是接续使用的批准之日，两种读法下接续方可用的期限差别很大；④ 评估「一次」在重大项目密集期的影响，可考虑以累计期限控制替代次数控制。自然资规〔2021〕2号第四条：「临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。」新稿第五条（一）只保留了前半句，延长条款没有带过来。从法律位阶看，这一删除有其道理：一年期限由《土地管理法实施条例》第二十条第三款规定；2027 年起，占用耕地的一年复垦期限还将由《耕地保护和质量提升法》第三十二条第二款在法律层级规定。规范性文件授权延长法定期限，本就站不稳。但问题不会因此消失，而且要把两类情形分开。地质灾害、极端天气事件可以构成不可抗力；高寒地区的冻结期、植被恢复的季节窗口则年年发生、可以预见，不符合《民法典》第一百八十条第二款「不能预见、不能避免且不能克服」的界定——把它们装进「不可抗力」，本身就站不住。2 号文「因气候、灾害等不可抗力因素」的表述，恰恰容易让人把季节性气候也读进不可抗力；依此口径制定的地方指南，也宜随之厘清。建议：不必恢复「延长复垦期限」，两类情形各用本通知权限之内的办法接住。① 真正的不可抗力：已及时报告并采取补救措施的，经核实，不计入第六条的未复垦规模统计，不作为暂停受理和通报的依据——这些措施由本通知设定，也就可以由本通知设定例外。② 季节窗口：不走不可抗力，走执法裁量——《土地管理法实施条例》第五十六条第二款对逾期未复垦规定的是「责令限期改正」，改正期限可结合植被生长季确定；在限期内完成复垦的，同样可不计入第六条统计。两条都不涉及突破法定期限。自然资规〔2021〕2号第三条：「城镇开发边界内使用临时用地的，可以一并申请临时建设用地规划许可和临时用地审批，具备条件的还可以同时申请临时建设工程规划许可，一并出具相关批准文件。」新稿第四条「审批服务」未保留这一款。这是纯程序性的便民安排，与新稿推行联动审批、「让企业只跑一个部门」的思路完全一致。2 号文废止后，各地「一并办理」的做法将失去部级依据。新稿已把露天开采转致矿业用地规定，排土场不在本通知条文之内。但它是矿业临时用地最集中的诉求，也最容易提错，放在这里一并说清。提错的代价不只是这一条不被采纳，而是整份意见被降权。障碍在法律层，不在部门文件层。《矿产资源法》第三十四条第三款在法律层级只就「露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的」授权临时使用土地；《条例》第三十七条第二款同旨。非战略性矿产不在其列——38 号文政策问答二期第 14 问已明确临时用地制度「不包括非战略性矿产资源」。部内口径也已成文。38 号文政策问答一期第 28 问答复是一句话：「堆放废石、废渣、尾矿库及排土场用地应当办理建设用地审批手续。」提出整体纳入，与上位法不符，难以被采纳，并会连累其他意见的可信度。真正有空间的是下一条——不是把排土场拿进来，是把不属于排土场的东西从排土场里择出去。官方文本里，判断能否临时使用的标准其实是可恢复性。新稿第一条给临时用地下的定义是「通过复垦可以按时达到可供利用状态的土地，具有附属性、临时性、可恢复性」，排除的是「使用后无法恢复原土地用途或复垦达不到可供利用状态的用地」。同一份类型清单还把「农用地表土剥离堆放场」列为可以使用临时用地的情形——可见「堆放」本身并不当然排除。顺着这条标准看露天开采：随采随排、直接回填采空区、不形成独立堆置体的剥离物，回填本身就是恢复，是剥离、采掘、回填、复垦在同一作业空间内的连续工序；在采掘场外另设堆场、长期堆高、永久改变地形的外排土场，则难以满足可恢复性。问答一期第 28 问的「排土场」未区分这两种情形。建议（请求界定，不是请求让步）：在矿业用地配套规定中明确——露天开采战略性矿产资源中，随采随排、直接回填采空区、不形成独立堆置体的剥离物，不属于问答所称「排土场」；在采掘场范围外单独设置、长期堆放的排土场，依法办理建设用地审批手续。需要预判的反驳有两条：一是采掘场边界随开采推进，缺少稳定的勘测定界基准；二是「随采随排」是工艺承诺，批准时难以核验。可核验的抓手宜用已有文件——以经审定的矿区生态修复方案确定的回填时序为准，纳入分期复垦验收，不新增论证环节（起草说明已明确不增加论证要求）。至于分期设置的外排土场，在「边开采、边复垦」这一法定前提上难以自圆——全生命周期内总压占面积单调递增——宜作为专题研究事项提出，不宜写成条文诉求。 | 其一，首段制定依据。新稿首段「为贯彻落实……《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》等法律和行政法规关于临时用地的规定」。该法 2026 年 8 月 28 日通过（主席令第八十一号），自 2027 年 1 月 1 日起施行；通知若在年内印发并「自印发之日起施行」，以尚未施行的法律作贯彻落实对象存在时点瑕疵。建议改为「做好与《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》的衔接」，或施行日期同步。比措辞更要紧的是实质对齐——该法第三十二条两款直接规定了临时用地的选址避让、审批层级与复垦期限（见第 04、10 条）。其二，法规名称。第六条援引「《中华人民共和国土地复垦条例》第六章」。国务院令第 592 号的正式名称为《土地复垦条例》，不带「中华人民共和国」字样；第六章「法律责任」援引无误。建议更正名称。 |
| 其一，取土场：删得有据，依据要写出来。2 号文第一条（一）明列基础设施项目的「取土场、弃土（渣）场」；新稿附件一（一）只保留「弃土（渣）场」，附件二（一）把「采黏土」列入不得情形。这一调整有行政法规依据：《条例》第二十四条规定，施工单位在批准的作业区域和建设工期内采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，无需取得采矿权，但「前款所称批准的作业区域，不包括建设项目施工临时用地区域」。条文和起草说明都没有点明这层依据，基层很容易读成疏漏，进而提出「恢复取土场」这类与行政法规相抵的诉求。建议在起草说明中写明依据，并对 2 号文下已批在用的取土场作出过渡安排；同时请明确路基填方等普通取土与「采黏土」的边界——前者若不属于《条例》所称黏土，仍可能落在附件一「辅助工程」之内，基层需要一个判断标准。其二，弃土与建筑垃圾。附件一（一）允许基础设施项目建设中的「弃土（渣）场」，附件二（三）又禁止「堆放、填埋、处置……建筑垃圾」。而《生态环境法典》第五百一十六条第二款规定：建筑垃圾「是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等……过程中产生的弃土、弃料和其他固体废物」。弃土在法律上属于建筑垃圾，两条字面冲突。建议附件二（三）对附件一允许的弃土（渣）场作除外表述。其三，施工检修便道。附件二（二）把「风电光伏能源设施的施工检修便道」列为需要长期占用、不得临时使用的情形，附件一（一）却允许「施工便道」。「施工检修便道」可读作「施工便道和检修便道」，也可读作「施工期兼作检修的便道」。建议改为「风电光伏能源设施运行期使用的检修便道」，明确施工期的施工便道仍可使用临时用地。 |
| 新稿第四条（二）：涉及占用耕地、永久基本农田、生态保护红线的，「由市级人民政府自然资源主管部门负责审批」。起草说明不降低审批层级的依据是《耕地保护和质量提升法》第三十二条第二款：「临时使用土地确需占用耕地的，应当经设区的市级以上人民政府自然资源主管部门批准」。现行 2 号文第三条写的则是「由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批」。两处差异：一是「市级」与「设区的市级」——后者是法律用语，可涵盖自治州、地区（盟）等情形；二是删去了「以上」——法律明文为「以上」，省级直接审批并不违法，条文写成专属「市级」反而窄于法律。建议改为「由设区的市级以上人民政府自然资源主管部门负责审批」。 |
| 第二条对生态保护红线的处理值得肯定：已承接自然资发〔2025〕79号第 14 点的一般通道——「经论证确实无法避让必须临时使用生态保护红线范围内自然保护地核心保护区外土地的，参照临时占用永久基本农田的规定办理临时用地审批」。同一条对制梁场、拌合站作了两处调整。2 号文第二条禁止它们以临时用地方式占用「耕地和永久基本农田」；新稿改为「应尽可能设置在建设项目用地范围内，不得以临时用地方式占用永久基本农田或者使用生态保护红线范围内土地」——一般耕地放开了，红线是新增的禁止，使上一句的一般通道对这两类设施不再适用。制梁场、拌合站硬化程度高、复垦难，从严有其道理；但对穿越大面积红线区域的线性工程，「设置在建设项目用地范围内」并不总是可行——桥隧段的项目用地范围往往很窄，运输半径又限制了外移距离。建议保留禁止为原则，对确实无法设置于建设项目用地范围内和红线外的，允许走同一段已有的论证通道，并附更严格的硬化层清除与复垦验收要求；如维持绝对禁止，请在起草说明中说明新增的理由。 |
| 新稿第五条（一）：「在确保临时用地土地复垦责任落实的前提下，地方可以探索使用银行保函的方式代替预存土地复垦费用。」复垦费用专户足额预存由《土地复垦条例实施办法》第十六条规定——以保函替代预存，触动的是规章层面的制度安排，用「可以探索」正是为试点留空间而不作普遍授权。把「探索」改成「采用」，采纳难度反而更高。值得注意的是，新稿第五条（二）已出现「履约保函限额」的表述，说明起草时已考虑保函的具体形态。建议把形态写全：探索使用银行保函的，保函应当为不可撤销、见索即付，保证期间覆盖复垦期与验收期，并明确出函机构资质与索赔触发条件。这样既不触动制度，又解决实务中最担心的「保函形同虚设」。 |
| 复垦未完成比例触发县域暂停，并非新稿新设——2 号文第四条已有「超期一年以上未完成土地复垦规模达到应复垦规模 20% 以上的，省级自然资源主管部门应当要求所在县（市）暂停审批新的临时用地」。新稿把「暂停审批」改为「暂停受理」，口子前移了一步。把它写成对新稿的批评，一句「此为延续现行规定」即可挡回。建议改为借本次修订完善：① 计算比例时剔除经核实的不可抗力、以及在限期改正期内完成复垦的规模（与第 04 条衔接）；② 对纳入国家和省级重大项目清单的急需用地保留受理通道。提出时附本地区近三年触发次数与受连带项目数，说服力会强得多。还有一个常被提出的方向——以复垦义务人为单位限批，比县域一刀切更精准，但不宜由本通知设立。《土地复垦条例》第二十条对不履行复垦义务者的限批，只及于新的建设用地和采矿许可证；对矿业权人「不得批准其新的临时用地」，是《条例》第三十七条第二款这一行政法规规定的。扩及一般复垦义务人，等于为临时用地许可增设条件——《行政许可法》第十六条第四款对法规、规章尚且要求「不得增设违反上位法的其他条件」，规范性文件更缺乏这一权限。宜作为上位法修订的研究事项提出。 |
起草说明已说明不把林草完全统一进一个文件。这一组不求统一文件，只求联动审批能落地。《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资规〔2021〕5号）「临时使用林地类别划分」第 3 项：「工程建设配套的取（弃）土场用地，包括采石、挖砂、取土等和弃土弃渣用地，以及堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占地。」新稿附件二则把「采砂、采石、采黏土」列为不得使用临时用地的情形（第一项），又把「堆放、填埋、处置工业固体废物……」列入（第三项）。同一种用途，林地侧可以临时使用，土地侧不得临时使用。而新稿第四条（三）要求混合地类由自然资源主管部门统一受理、推送林草部门办理后「统一出具审批意见」——两套口径不一致，统一意见就出不来。两类要分开看。采石、挖砂、取黏土一类，行政法规已经给出答案：临时用地区域不在《条例》第二十四条免于取得采矿权的「批准的作业区域」之内（见第 09 条）；依法取得采矿权的，则属开采用地，而砂、石、黏土并非战略性矿产，露天开采不能临时使用土地——两条路都走不到临时用地。林资规〔2021〕5号制定于新条例施行之前，这一类宜向行政法规靠拢。真正需要部局协调的，是固体废弃物压占地与弃土弃渣一类。建议：由自然资源部会同国家林业和草原局统一临时使用（土地、林地、草原）的类型判断标准——采石、挖砂、取黏土一类，按《条例》第二十四条统一；固体废弃物压占地、弃土弃渣一类，给出统一的判断标准，并与第 09 条所述「弃土属于建筑垃圾」的字面冲突一并处理。联动审批解决了「跑几个部门」，没有解决「期限不同步」。三条许可链各有期限： | 一般不超过两年；能源、交通、水利等基础设施不超过四年（新稿第三条）。矿产资源勘查每期可至五年（38 号文第九条）。 |
| 《森林法》第三十八条第一款「一般不超过二年」，留有弹性；林资规〔2021〕5号对公路、铁路、水利水电、航道等项目允许延续，每次不超过 2 年，累计不超过项目建设工期。 |
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一宗四年期的基础设施临时用地若含草原，土地侧可批四年，草原侧最长二年——「统一出具的审批意见」该怎么写，新稿没有说。草原面积大的地区受影响尤甚；矿产资源勘查（土地侧每期可至五年）则是最极端的情形。很容易把它定性为不同法律就同一事项规定不一致，进而认为须由全国人大常委会裁决。这个定性不成立，而且会反过来削弱意见的分量。土地、林地、草原是三条并行的许可链，各有依据、各有主管机关——起草说明自己也写明，临时用林、用草与临时用地「在法律依据、审批要求、使用方式、复垦（恢复）等有关规定不同」。一宗地同时是土地又是草原时，两个许可各自设定期限，与「占用林地需林业审批、农用地转用需自然资源审批」是同一逻辑。在矿产勘查这一最极端的情形中，《矿产资源法》第七十六条也明确，勘查开采违反林业草原等法律、行政法规的，依照有关法律、行政法规处理——矿法并不排斥林草法的适用。建议：① 在联动审批条款中写明——土地与林地、草原批准期限不一致的，统一出具的审批意见应分别载明各自期限和续批节点；② 部会同国家林业和草原局明确草原侧「二年」期满后能否续批——《草原法》第四十条未设但书，《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）也未设延续条款，这一点却是全部梗阻的关键；③ 长远在《草原法》修订中予以衔接。
新文件还在征求意见。自然资规〔2021〕2号落款 2021 年 11 月 4 日，「自下发之日起执行，有效期五年」；部在本次公开说明中称其 2026 年 11 月底到期。征求意见 9 月 30 日截止，其后还有修改、审核、印发。若新通知晚于旧文件届满，中间将出现一段部级操作规则的空档——申请材料、审批程序、上图入库、复垦监管这一层，只能直接适用《土地管理法实施条例》第二十条。上位依据不受影响，制度不会中断；但程序层的空档会实实在在压在基层。拟申请的临时用地，宜以较早的 11 月 4 日作为组卷报批的稳妥节点。因此建议增加过渡条款。新稿「自印发之日起施行」，未作过渡安排。建议写明：本通知施行前已依法批准的临时用地，在原批准期限内继续有效；施行后申请继续使用、接续使用的，适用本通知；已受理尚未作出审批决定的，按照有利于申请人的原则处理。并请在旧文件届满前完成印发，或明确届满后至新通知施行前的参照执行规则。本文为个人政策学习与探讨材料，不是官方文件，不代表任何机关意见，不构成对具体项目的办理意见。
关于征求意见稿：文中所引征求意见稿及起草说明，均以自然资源部 2026 年 9 月 10 日公告所附文本为准。征求意见稿不是生效文件，正式印发文本可能调整，届时以正式文件为准。
关于所引依据：文中所引条款均按《土地管理法》《土地管理法实施条例》《矿产资源法》《矿产资源法实施条例》《草原法》《森林法》《耕地保护和质量提升法》《生态环境法典》《民法典》《行政许可法》《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》原文，以及自然资规〔2021〕2号、自然资办函〔2024〕2159号、自然资发〔2025〕79号、自然资发〔2026〕38号及其政策问答一期二期、林资规〔2021〕5号、林草规〔2020〕2号正文核对。《耕地保护和质量提升法》自 2027 年 1 月 1 日起施行，施行前不得作为行政行为的直接依据。标注「政策问答」的内容属政策解读口径，效力层级低于文件正文，援引时应与法律、行政法规条款并列给出。规范性文件普遍设有效期且届满自动失效，使用前须重新核验时效。地方另有实施细则的，从其规定。
